2018年中国光伏行业主管部门、监管体制及政策法规分析

          1、行业主管部门、监管体制 
           行业属于国家鼓励发展的可再生能源行业。根据《中华人民共和国可再生能源法》第五条规定：“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作。” 国家发改委负责相关太阳能光伏产业政策、发展规划以及项目的审批、生产运行以及投资管理。本行业主管部门为国家发改委下设的能源局，负责推进能源可持续发展的实施，组织可再生能源和新能源的开发利用，组织指导能源行业的能源节约、能源综合利用和环境保护工作。 
          2、 行业协会组织及监管体制 
           中国循环经济协会（原中国资源综合利用协会，于 2013 年 11 月 30 日更名）下设的可再生能源专业委员会是本行业的主管协会。该协会成立于 2002 年，致力于推动可再生能源领域技术进步和先进技术的推广，积极促进中国可再生能源产业的商业化发展，为政府部门、其它组织及协会、科研单位和企业之间搭建沟通的桥梁，充当国内外可再生能源领域联系和交流的纽带，引导行业内企业健康、公平地参与市场竞争。 
中国光伏行业协会是由中华人民共和国民政部批准成立、中华人民共和国工业和信息化部为业务主管单位的国家一级协会，于 2014 年 6 月 27 日在北京成立，是全国性、行业性、非营利性社会组织。其宗旨是在遵守宪法、法律、法规和国家政策，遵守社会道德风尚的前提下，维护会员合法权益和光伏行业整体利益，加强行业自律，保障行业公平竞争，营造良好的发展环境，提升行业自主创新能力并推动国际交流与合作，组织行业积极参与国际竞争，统筹应对贸易争端。   
           （二）行业主要法律法规及主要政策及对发行人经营发展的影响 
           光伏逆变器属于太阳能光伏发电系统中不可或缺的核心设备，是电力电子技术在可再生能源发电领域的应用，属于国家加快培育和发展的七大战略性新兴产业中的新能源产业。 
           1、 我国主要法律法规及产业政策及对发行人经营发展的影响我国制订和颁布了《中华人民共和国可再生能源法》、《可再生能源产业发展指导目录》、《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》、《国家发改委关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》等一系列法律、法规及产业政策，对行业进行监督管理，促进行业与公司的持续、快速和健康发展，我国目前法律法规及产业政策主要包括： 
 

相关法律法规	颁发机构	公布时间	相关内容
《中华人民共和国可再生能源法》（2009年 12 月 26 日修订）	全国人大常委会	2005.02.28	优先可再生能源的开发利用，鼓励和支持可再生能源的并网发电工作； 成立可再生能源发展专项基金支持可再生能源项目的开发、建设及生产； 按照有利于可再生能源开发利用和经济合理的原则确定可再生能源发电项目的上网电价，并对符合资质的企业进行补贴、减免税收等一系列优惠政策
《可再生能源产业发展指导目录》	国家发改委	2005.12.02	光伏逆变器被列为《可再生能源产业发展指导目录》的第 47项：光伏发电系统用直流/交流逆变器
《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》	国家发改委	2006.01.04	可再生能源发电价格和分摊标准应以促进发展、提高效率、规范管理及公平负担为原则来制定
《可再生能源发电有关管理规定》	国家发改委	2006.01.05	可再生能源项目的上网电价会由国务院价格主管部门主导，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的适时发展进行调整
《国家中长期科学和技术发展规划纲要》	国务院	2006.02.09	将能源开发、节能技术和清洁能源技术突破，促进能源结构优化列为重要的发展目标； 优先可再生能源低成本规模化开发利用，重点研究高性价比太阳能光伏电池及利用技术，太阳能热发电技术，太阳能建筑一体化技术
《可再生能源电价附加收入 调配暂行办法》	国家发改委	2007.01.11	成立可再生能源发展基金用于支持可再生能源发电和开发利用活动包括可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程；可再生能源的独立电力系统建设；促进可再生能源开发利用设备的本地化生产等
《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》	国家电监会	2007.07.25	电网企业应全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目上网电量，可再生能源发电企业应当协助、配合，并按照规划建设或者改造可再生能源发电配套电网设施，按期完成可再生能源

 

			发电项目接入工程的建设、调试、验收和投入使用，保证可再生能源并网发电机组电力送出的必要网络条件
《可再生能源中长期发展规划》	国家发改委	2007.08.31	发挥太阳能光伏发电适宜分散供电的优势，在偏远地区推广使用户用光伏发电系统或建设小型光伏电站，解决无电人口的供电问题；在城市的建筑物和公共设施配套安装太阳能光伏发电装置，扩大城市可再生能源的利用量，并为太阳能光伏发电提供必要的市场规模；到2010 年，太阳能发电总容量达到 30 万千瓦，到 2020 年达到 180 万千瓦。
《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》	财政部、住房和城乡建设部	2009.03.23	重视太阳能光电建筑的应用，将推动光电建筑应用作为扩内需、调结构、保增长的重要着力点，支持开展光电建筑应用示范，实施“太阳能屋顶计划”，并对光电建筑的应用工程项目、技术进步以及科技创新
《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》	国务院	2010.10.18	加快培育和发展战略性新兴产业，推动节能环保、新能源、信息等新兴产业快速发展，力争将新能源产业成为国民经济的先导产业； 加快太阳能热利用技术推广应用，开拓多元化的太阳能光伏光热发电市场，建设适应新能源发展的智能电网及运行体系建设
《做好分布光伏发电并网服 务的工作意见》	国家电网	2012.10.26	分布式光伏发电对优化能源结构、推动节能减排、实现经济可持续发展具有重要意义，国家电网公司应认真贯彻落实国家能源发展，积极支持分布式光伏发电加快发展； 电网企业积极为分布式光伏发电项目接入电网提 供便利条件，为接入系统工程建设开辟绿色通道；建于用户内部场所的分布式光伏发电项目，发电 量可以全部上网、全部自用或自发自用余电上网，由用户自行选择，用户不足电量由电网企业提供。上、下网电量分开结算，电价执行国家相关政策；分布式光伏发电项目免收系统备用容量费
《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》	国务院	2013.07.15	把扩大国内市场、提高技术水平、加快产业转型升级作为促进光伏产业持续健康发展的根本出路和基本立足点，建立适应国内市场的光伏产品生产、销售和服务体系，形成有利于产业持续健康发展的法规、政策、标准体系和市场环境； 大力开拓分布式光伏发电市场，鼓励各类电力用户按照“自发自用，余量上网，电网调节”的方式建设分布式光伏发电系统
《国家发改委	国家发改委	2013.08.26	对分布式光伏发电实行按照全电量补贴的政策，

 

关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》			通过可再生能源发展基金予以支付，由电网企业转付，其中分布式光伏发电系统自用有余上网的电量，由电网企业按照当地燃煤机组标杆上网电价收购； 对分布式光伏发电系统自用电量免收随电价征收的各类基金和附加，以及系统备用容量费和其他相关并网服务费； 光伏发电项目自投入运营起执行标杆上网电价或电价补贴标准，期限原则上为 20年，并根据光伏发电发展规模、发电成本变化情况等因素，逐步调减光伏电站标杆上网电价和分布式光伏发电电价补贴标准，以促进科技进步，降低成本，提高光伏发电市场竞争力
《能源发展战略行动计划 （2014-2020年）》	国务院办公厅	2014.06.07	坚持“节约、清洁、安全”的战略方针，重点实施节约优先、立足国内、绿色低碳和创新驱动四大战略，加快构建清洁、高效、安全、可持续的现代能源体系。到 2020 年，基本形成统一开放竞争有序的现代能源市场体系
《关于推荐分布式光伏发电 示范区的通知》	国家能源局	2014.07.09	建设共 30 个国家首批基础设施等领域鼓励社会投资分布式光伏发电应用示范区。各省（自治区、直辖市）能源主管部门优先将分布式光伏发电示范区建设规模纳入本地区光伏发电年度管理计 划，制定支持光伏应用的配套政策措施，建立和完善分布式光伏应用管理制度和工作推进机制等
《关于促进先进光伏技术产品应用和产业升级的意见》	国家能源局	2015.06.01	光伏发电项目采用的光伏组件、逆变器及关键产品，须通过国家认监委批准的认证机构认证且与认证送检产品保持一致。各光伏发电开发投资企业应建立光伏发电关键设备的技术及质量管理制 度，在产品招标采购、到货验收、竣工验收环节，对光伏产品技术指标提出明确的要求
《关于有序放开发用电计划的实施意见》	国家发展改革委、国家能源局	2015.11.26	坚持节能减排和清洁能源优先上网。在确保供电安全的前提下，优先保障水电和规划内的风能、太阳能、生物质能等清洁能源发电上网，促进清洁能源多发满发； 在政府定价相同的原则下，优先出售可再生能源的发电点亮，对拥有分布式风电、太阳能发电的用户通过供电企业足额收购予以保障，目前不参与市场竞争
《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》	国家发改委	2016.03.23	对以扶贫为目的的村级光伏电站和集中式光伏电站，以及地方政府统筹其他建设资金建设的光伏扶贫项目，以县为单元分年度专项下达光伏发电建设规模；

 

			国家开发银行、中国农业发展银行为光伏扶贫工程提供优惠贷款，根据资金来源成本情况在央行同期贷款基准利率基础上适度下浮。鼓励其他银行以及社保、保险、基金等资金在获得合理回报的前提下为光伏扶贫项目提供低成本融资。鼓励众筹等创新金融融资方式支持光伏扶贫项目建 设，鼓励企业提供包括直接投资和技术服务在内的多种支持； 电网企业应按国家有关部门关于可再生能源发电补贴资金发放管理制度，优先将光伏扶贫项目的补贴需求列入年度计划，电网企业优先确保光伏扶贫项目按月足额结算电费和领取国家补贴资金
《电力发展 “十三五”规划》	国家发展改革委、国家能源局	2016.11.07	规划中明确，将大力发展新能源，优化调整开发布局。到 2020年，太阳能发电新增投产 0.68 亿千瓦以上，到 2020 年，总装机达到 1.1亿千瓦以上，其中分布式光伏 6000 万千瓦以上、光热发电500 万千瓦。依托电力外送通道，有序推进“三北”地区可再生能源跨省区消纳4000 万千瓦，存量优先
《“十三五”国家战略性新兴 产业发展规划》	国务院	2016.11.29	加快发展先进核电、高效光电光热、大型风电、高效储能、分布式能源等，加速提升新能源产品经济性，加快构建适应新能源高比例发展的电力体制机制、新型电网和创新支撑体系，促进多能互补和协同优化，引领能源生产与消费革命。到2020 年，核电、风电、太阳能、生物质能等占能源消费总量比重达到 8%以上，产业产值规模超过 1.5万亿元，打造世界领先的新能源产业；到 2020 年，太阳能发电装机规模达到1.1 亿千瓦以上，力争实现用户侧平价上网。其中，分布式光伏发电、光伏电站、光热发电装机规模分别达到 6000万千瓦、4500 万千瓦、500 万千瓦
《可再生能源发展“十三五”规划》	国家发展改革委、国家能源局	2016.12.10	规划明确提出到 2020 年，太阳能发电装机1.1 亿千瓦以上； 规划要求全面推进分布式光伏和“光伏+”综合利用工程。继续支持在已建成且具备条件的工业园区、经济开发区等用电集中区域规模化推广屋顶光伏发电系统；积极鼓励在电力负荷大、工商业基础好的中东部城市和工业区周边，按照就近利 用的原则建设光伏电站项目；结合土地综合利用，依托农业种植、渔业养殖、林业栽培等，因地制宜创新各类“光伏+”综合利用商业模式，促进光伏与其他产业有机融合；创新光伏的分布利用模式，在中东部等有条件的地区，开展“人人 1千瓦光伏”
			示范工程，建设光伏小镇和光伏新村
《太阳能发展 “十三五”规划》	国家发展改革委、国家能源局	2016.12.16	规划中明确提出，到 2020年底，太阳能发电装机达到 1.1 亿千瓦以上。其中，光伏发电装机达到 1.05 亿千瓦以上，在“十二五”基础上每年保持稳定的发展规模；太阳能热发电装机达到500 万千瓦，太阳能热利用集热面积达到 8亿平方米。到 2020 年，太阳能年利用量达到 1.4亿吨标准煤以上；光伏发电电价水平要在 2015 年基础上下降 50%以上，在用电侧实现平价上网目标；太阳能热发电成本低于0.8 元/千瓦时，太阳能供热、工业供热具有市场竞争力
《能源发展 “十三五”规划》	国家发展改革委、国家能源局	2016.12.26	规划要求“十三五”期间非化石能源消费比重提高到15%以上，天然气消费比重力争达 10%，煤炭消费比重降到58%以下。将风电、光伏布局向东中部转移，新增风电装机中，中东部地区约占 58%，新增太阳能装机中，中东部地区约占 56%，并以分布式开发、就地消纳为主
《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》	国家能源局	2017.07.19	国家能源局将各省（区、市）分年度建设规模方案予以公布，要求各省（区、市）能源主管部门按此方案做好规划实施工作。对屋顶光伏以及建立市场化交易机制就近消纳的2 万千瓦以下光伏电站等分布式项目，市场主体在符合技术条件和 市场规则的情况下自主建设；对集中式光伏电站，以不发生限电为前提，设定技术进步、市场消纳、降低补贴等条件，通过竞争配置方式组织建设；光伏扶贫根据有关地区扶贫任务的需要，有关省（区、市）能源主管部门会同扶贫部门组织地方政府编制光伏扶贫计划

   2、 境外主要法律法规及政策及对发行人经营发展的影响 
           近年，世界各国政府对可再生新能源行业普遍持鼓励态度，在此影响下，相关国家出台产业政策、财政政策支持光伏行业的发展，这有利于发行人境外业务的推广。根据商务部网站对各国光伏政策的描述及目前实际情况，境外主要国家法律法规及政策如下： 
           （1）美国 
           自 1974 年，美国先后出台《太阳能研发法令》、《太阳能光伏研发示范法令》、《能源税法》、《税收改革法》、《能源政策法令》、《2009 经济刺激法案》等，从发展目标、资金、研发等各个方面支持光伏技术及产业的商业化发展。 
           ①产业政策 
           美国的产业政策主要以可再生能源配额制（以下简称“RPS”）和绿色电力证书（以下简称“REC”）为主。RPS 要求美国各地区推动可再生能源的使用，其电网中输送的电力要有一定比例来源于可再生能源。美国部分州的可再生能源配额制如下表所示：
 

州	可再生能源占比	州	可再生能源占比
加利福尼亚州	2020 年达 33%	马萨诸塞州	2020 年达 15%
特拉华州	2020 年达 25%	华盛顿州	2020 年达 15%
科罗拉多州	2020 年达 30%	纽约州	2020年达 22.5%
康涅狄格州	2022 年达 22%	新泽西州	2021年达 22.5%
马里兰州	2022 年达 22%	宾夕法尼亚州	2021 年达 10%
亚利桑那州	2025 年达 15%	俄勒冈州	2025 年达 25%
夏威夷州	2030 年达 40%	德克萨斯州	2025年达 10GW

绿色电力证书是基于 RPS 的一项辅助性工具，每发 1,000 度电可获得 1 单位REC，REC 由独立的第三方认证颁发，并可上市交易，价格由供需拍卖机制决定。电力企业可通过购买 REC 来满足政府的强制性指标，也可自建可再生能源发电设施。 
           ②财政补贴政策 
           美国联邦政府的补贴主要为：投资税收抵免以及加速折旧。投资税收抵免是指将光伏设备投资额的 30%作为投资者的税收减免金额，投资者可用于其他生意的税收减免；加速折旧允许投资人将 30 年使用寿命的设备在 6 年内快速折现完，作为税收抵扣快速回款，以减少资金成本。 
           （2） 澳大利亚 
           澳大利亚是世界上太阳能资源 好的国家之一，80%以上的地面光照强度超过了 2000 千瓦时/平方米。澳大利亚政府先后实行了“太阳能学校项目”、 “Bushlight 计划”、“太阳能家庭及社区计划”、“太阳城计划”和“全国可再生能源目标计划”等计划。为了充分利用当地资源，澳大利亚各州及地方政府同时推出补贴措施，鼓励光伏产业投资。2015 年，澳大利亚联邦政府通过了新版的可再生能源目标(RET)法案，将 2020 年的可再生能源发电目标定为 3.3 万千兆瓦小时。 
           （3） 欧洲 
           2008 年，欧盟各成员国就未来 10 年的能源政策达成一致，形成了具有法律约束力的可再生能源和能效"20-20-20"战略，即：到 2020 年，温室气体排放量在1990 年基础上减少 20%；可再生能源占总能源消费的比例在 2008 年的基础上提供到 20%，其中生物液体燃料在交通能源消费中的比例达到 10%；能源利用效率提高 20%，能源消费在 2006 年的基础上减少 13%。该政策以 Renewable Directive（可再生能源指令）的形式于 2009 年对外发布。2009 年，欧盟颁布" 可再生能源国家行动计划"，将可再生能源和能效目标落实到各个成员国。 
           在可再生能源指令的指导下，欧盟各成员国纷纷以本国的法律形式制定各自的支持性政策法规，为可再生能源的发展营造了良好的政策环境，同时制定了政府层面的配套支持计划，相关主要政策如下表所示： 
 

国家	政策	主要内容	目标
德国	可 再 生 能 源 法 案 （EEG）	德国可再生能源法（EEG）于 2000年开始实施，宗旨是推动风电、太阳能光伏等可再生能源的发展。主要机制是可再生能源发电的固定上网电价制度	提高可再生能源电力比例
英国	可再生能源义务许可证（ROC）	政府向供电商分配指标，要求电量销售中可再生能源电量达到一定比例。供电商可以通过自己投资可再生能源发电或者购买相应所需要的可再生能源义务许可证来完成指标。可再生能源发电发出每MWh 的电力可以获得一定数量的可再生能源义务许可证	增加可再生能源电力装机
	上网电价补贴（FIT）政策	确定上网电价补贴政策和上网电价的补贴标准	刺激可再生能源发电
西班牙	436/2004（2007）法令	确定上网电价补贴政策和上网电价的补贴标准	刺激可再生能源发电
意大利	《能源鼓励基金》 （Conto Energia）	确定上网电价补贴政策和上网电价的补贴标准	刺激可再生能源发电
荷兰	Incentive Scheme for S ustainable Energy Prod	激励政策采取实际电价与基准电价之间的差额补贴，其中太阳能光伏在所有可再生能源中基	增加可再生能源电力装

（4）印度 
           印度是南亚地区 大的国家，太阳能资源十分丰富且缺电情况严重。该国建立了世界上唯一的非常规能源部，以推动和资助新能源产业的发展。印度太阳能产业起步相对较晚，但是近几年发展很快，提供多项旨在刺激产业发展的补贴和优惠措施。2014 年，印度总理纳伦德拉·莫迪对外宣布其能源计划：预计到 2022 年，太阳能发电装机总容量为 100GW。
2016 年 2 月，印度政府决定增大对屋顶太阳能项目的财政补贴力度，从现行的 9200 万美元增至 7.7 亿美元，2022 年100GW 的发展目标中包含 40GW 的屋顶光伏目标，体现印度对分布式屋顶光伏电站的重视。