喀麦隆劳动密集型模式推广政策分析

　　喀麦隆政府2008年6月发布《喀麦隆劳动密集型模式推广战略》，其中提出要在建筑与公共工程、城市发展、权力下放、农村发展、医疗卫生、教育等领域推广劳动密集型模式，创造就业岗位，解决喀就业问题。现将有关内容编译如下：

2003年，喀麦隆政府通过《减贫战略》，确定了政府减贫政策的主要方向，成为了制定各产业政策的依据。

《减贫战略》以七条战略主线为基础：一是推动建立稳定的宏观经济环境；二是通过经济多样化发展来加快经济增长；三是繁荣私有行业；四是发展基础设施，开发自然资源，保护环境；五是加快融入中部非洲经济与货币共同体的地区一体化进程；六是强化人力资源和社会环境，推动弱势群体融入经济循环；七是改善机制、行政管理和政府治理。

第四条战略主线是第二和第三条战略主线获得成功的因素之一。对于政府而言，基础设施建设必须要达到促进经济增长、改善人民生活条件的目的。《减贫战略》明确提出，劳动密集型产业——特别是公路方面的劳动密集型产业——能够在创造就业岗位方面发挥作用。因此，要制定切实的公路发展规划，落实《减贫战略》提出的这一要求，同时要利用按期修订《减贫战略》的契机，深化战略中的各项要求并使之更为具体，使其覆盖范围从公路逐步拓展至所有劳动密集型产业。

与此同时，第四、第六和第七条战略主线框架下各项目标要相互结合，特别是要逐步推行以明确目标为依据来制定各项规划，以发展劳动密集型模式为目标来制定中期财政支出计划，以期建立公共投资的规划和管理程序，而公共投资既要考虑到解决就业问题，也要考虑把劳动密集型模式拓展到教育、医疗卫生、农村发展等依赖于大型基础设施建设和修复项目的领域。

一、建筑与公共工程战略

2005年6月，喀政府通过了《建筑与公共工程产业战略》。其中，公路方面的总体目标是逐步满足国家对公路交通的需求，而实现这一目标的两条战略主线则分别是“改善公路网现状”和“提高公路网的里程数”，前者涉及到各个等级的公路，一方面要提高处于正常维护状态的公路的百分比，另一方面要将路况低劣的公路改善至可长期通行的水平。为此，要优先考虑修复路况低劣的公路，并定期维护整个公路网，包括沥青公路、公路网主要路段的土路、农村公路等。

《建筑与公共工程产业战略》收录了喀政府2000年通过的《农村公路维护战略》，其预期目标一是将既有的农村公路以及农村公路有关工程的业主权移交给地方政府，二是实现当地群众参与到农村公路的维护和管理中去，三是在公共合同相关法规的框架下推动地方企业和设计单位的发展，四是在公路维护工程实施的过程中采用劳动密集型模式。

《农村公路维护战略》涉及到公路网的57%左右，该战略提倡由当地群众来负责已修复的农村公路的维护，这与土路修复工程一样，也是运用劳动密集型模式的良机。政府将为地方提供最基本的设备、人力资源以及资金或融资渠道，用于实施农村公路有关工程和已修复路段的日常维护工程。总体上看，《建筑与公共工程产业战略》计划在2006年之前落实并完成《农村公路维护战略》，并从2007年起对地方居民就劳动密集型模式开展培训。

在建筑领域，主要目标是提高其对国家经济增长的贡献率，实现该目标的战略主线是使建筑工业更有竞争力，而这种竞争力将具体体现在四个方面，一是提高质量水平，二是建成一批符合标准的优质建筑，三是优化产业竞争力，四是降低建筑成本。在建筑领域中，能够使建筑工程具备“劳动密集型特征”的因素包括使用当地建材，给普通劳工分配收入，合理组建工地，任用国有中小企业等。从这个角度来看，使用当地建材建设公共建筑也是采用劳动密集型模式的方式之一。

二、城市发展战略

目前，城市发展战略正在制订当中，其目标如下：一是改善城市居民生活条件，因为大部分城市居民生活条件目前尚不稳定；二是加强城市基础设施建设，例如市区拓展、设施修复和维护等，巩固城市所应发挥的经济作用。在该领域中，很多活动涉及劳动密集型模式，例如公路、公共照明等基础设施的修复，交通不畅的市区的“脱困”，初级排水管网等水处理工程，公厕建设、垃圾收集、废旧汽车清理等生活垃圾管理项目。

三、权力下放

地方政府在维护当地利益方面享有行政和财政自主权，这些利益主要包括市场、汽车站、屠宰场、卫生中心、幼儿园、小学等集体设施的建设、设备配备、管理与维护，农村地区的“无等级公路”的建设与维护——喀公路分为国道、大区公路、省道、农村公路四个等级，未列入这四个等级的公路统称“无等级公路”，其中大多处于农村等偏远地区。然而，在实践中，权力下放机制的实效不大。为促进权力下放，喀政府2004年6月通过了一项具有导向性质的法律，但是该法律的实施细则尚未制定，因此负责监督落实该法律的各有关机构尚未组建，职能转让仍有待实施——首批职能转让本应于2007年开始——关于地方税收制度和财政制度的研究也尚未完成，致使地方政府的财政资源较少，人力资源有限，技术方面的实力也显得不足，其中尤以农村地区为甚。

四、农村发展战略

农业是喀国民经济的主导产业，《减贫战略》的设想是让农业继续发挥推动经济增长特别是农村地区经济增长的作用，因为农村地区吸纳了全国一半以上的人口，而贫困对农村地区所造成的影响也更为严重。《减贫战略》收录了2002年通过的《农村发展整体战略》，它所规定的优先活动包括发展创收型农产业生产，改善基础设施，自然资源可持续管理，加强地方政府在推动地方发展方面的能力。

五、医疗卫生战略

喀政府2000年制定《医疗卫生发展战略》，并于2001年起由公共卫生部负责实施。该战略旨在达到联合国千年发展目标，特别是降低母婴及儿童死亡率，阻止艾滋病传播，控制疟疾等主要疾病。为此，政府将致力达到以下两个特定目标：一是提高居住地距离发放“急救药箱”的机构步行仅需一小时的居民数量，二是增加践行高效管理的此类机构的数量。

在刷新医疗卫生机构分布图和制定医疗卫生基础设施中期发展规划方面，一个重要的战略方向是医疗卫生机构的合理选址，使每个卫生中心覆盖五千至一万农村居民，或1.5万至2万城市居民，这意味着到2015年要在农村地区建成一千多所卫生中心，在城市地区建成830所卫生中心，提高基础医疗卫生服务的供应量。换言之，2000至2015年之间，要使全国卫生中心的数量翻一番。

正是在这个层面上，劳动密集型模式能够得到充分利用，也即利用由当地居民构成的劳动力来建设上述卫生中心。此外，劳动密集型模式与1996年通过的“喀麦隆国家医疗卫生政策框架法”所提出的“地方参与原则”相吻合。根据该法，国家医疗卫生政策的目标是提高全方位、高质量医疗卫生服务的覆盖率，促进地方政府充分参与医疗卫生活动的管理和融资，实现全国人民身体健康状况的改善。与此同时，在建设医院的过程中，也可以优先考虑采用劳动密集型模式，其主要途径是使用当地建材。

六、教育战略

《国家教育战略》现已涵盖初等教育和普通中等教育，于2000年制定，正在落实当中，其宗旨是达到联合国千年发展目标，特别是到2015年把小学入学率和毕业率提高至百分之百，使男生与女生的比例达到1:1。《国家教育战略》围绕四条主线而制定，一是普及初等教育，二是改善入学率和接受教育的平等性，三是改善教学质量和合理性，四是改善学校管理和行政管理。

在改善入学率和接受教育的平等性方面，很多活动可通过劳动密集型模式来实施，包括教室的维修、停工项目的复工、新教室的建设等等。《国家教育战略》以原有学校分布图为依据，计划到2010年建成1.1万间教室并配备有关设备，平均每年要建1100间。同时，劳动密集型模式还可用于校长住房建设项目，以及饮用水和公厕建设等校园整治项目，喀政府计划到2010年共建成1000套校长住房。除了国有大学及私立大学教学设施与校园基础设施的修复和扩建项目可采用劳动密集型模式，另有一条方针同样值得研究，也即研发一些低成本的新技术，将某些本地资源转变成建筑之所需。

七、国家就业战略

尽管喀社会各界经常提出要赋予就业以优先地位，例如《减贫战略》制订期间民众就曾表达过同样的关切，但是喀目前尚无国家就业战略。这一制度的缺失已成为一大障碍，使就业领域的公共行为无法有效实施。具体到劳动密集型模式而言，目前也无明确的相关政策。不过，《减贫战略》重点强调了劳动密集型模式，视之为创造就业、使弱势群体融入经济循环特别是公路领域的主要方式。

在发展私有行业方面，目标是创造有利环境，促进企业繁荣发展，特别是中小企业、微型企业以及手工业企业。关于促进企业发展的政策尚未出台，但政府已计划加强企业的技术实力和管理能力，为企业进入市场提供便利，并改善司法环境。政府成立了中小企业、社会经济和手工业部以及就业和职业培训部，这两个部委将制订《减贫战略》中提到的“创造就业十年规划”，其目标是五年内通过设立1.5万到2万家微型企业和中小企业来创造30万个就业岗位。