衰退产业援助机制

       衰退产业援助机制是指通过财税扶持、资金和项目支持、减轻企业负担等方式，对伴随着资源的减少而走向衰退的产业进行直接援助，或通过政策引导和支持发展接续产业进行间接援助，促进资源型城市经济转型。
 
       一、正确认识研究衰退产业援助机制的重要意义 
　　资源型城市曾经或正在起着十分重要而不可替代的作用，但也面临着资源枯竭和城市转型的困难。突出表现在：资源不可再生性矛盾日益凸现，资源可开采难度不断加大，生态环境破坏更加明显，资源开发与再生机制不相匹配，产业结构过于单一、就业压力逐年增大，后续产业严重不足等。如何用科学发展观指导城市建设，走全面协调可持续发展之路，是这些城市必须认真考虑的问题。 
　　资源型城市转型与发展正在受到国家的关注，基本办法是建立资源开发补偿机制及衰退产业援助机制。资源开发补偿机制是指为了实现资源型城市可持续发展，在资源开采的不同阶段，通过采取建立资源开发补偿资金等一整套补偿措施和扶持办法，支持矿产资源勘探与合理开发、保护和恢复被破坏的地质环境和生态环境以及经济转型。衰退产业援助机制是指通过财税扶持、资金和项目支持、减轻企业负担等方式，对伴随着资源的减少而走向衰退的产业进行直接援助，或通过政策引导和支持发展接续产业进行间接援助，促进资源型城市经济转型。 
　　建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，是针对东北等老工业基地资源枯竭型城市的一项应急策略，更是广大资源型城市可持续发展的长效机制。它反映了我国工业二元结构从形成到解决的过程，反映了我国发展观从感性到科学的过程，反映了宏观调节手段从个案突破、微观搞活到建立机制、整体激活的过程。 
　　二、衰退产业援助机制的基本原则 
　　1、长远利益与近期利益相结合的原则。无论是资源开发过程，还是接续产业确立与发展过程；无论是援助机制的内部构建，还是机制间的互动，都必须始终贯彻长远与近期利益相结合的原则。长远与近期利益是影响资源型城市可持续发展的最大关系，是解决资源型城市一切问题的根本出发点。 
　　2、资源开发与体制创新相结合的原则。资源型城市的发展过程，不仅是资源硬件的开发、修复、补偿过程，而且是体制环境的破解创立过程。只有体制建设与资源开发联动，才会形成相促进、和谐发展的局面。国家的资金项目援助，能够缓解和改善资源型城市的矛盾，观念转换和机制创新，才能增强自主发展能力，才能促进资源型城市真正摆脱困境。 
　　3、资源禀赋与产业软化相结合的原则。将资源优势转化为经济优势，是特定阶段，地区经济发展的基本道路，但不是唯一的道路。从世界经济发展的规律看，资源禀赋并不是发展的决定因素。特别是在知识经济与信息化时代，以资源禀赋决定产业布局的发展理念，正在被一种资源软化的观念所取代，这是产业变动中的一个新特点，也是政策走向的一个新起点。资源型城市，要注重提高资源开发效率，提高资源开发的技术层次，更要注重产业软化研究，特别是研究与借鉴资源贫乏地区的产业发展规律，摆脱对资源禀赋的路径依赖。 
　　三、衰退产业援助机制的基本内容 
　　1、产业衰退预警机制。建立资源型城市评价指标体系，按照资源型城市开发过程的成长期、鼎盛期、衰退期，以绿、黄、红确立预警级别，分别施以不同的宏观政策。宏观政策要正确处理三个发展过程的关系，始终贯彻开发与反哺结合的原则，延长资源型企业的生命周期。在资源开发进入衰退期后，要确立援助机制的起动时间表，以及援助的大致周期。援助期间的着力点，应主要放在接续产业的研究与培育上，以新代旧，促进新陈代谢。 
　　2、资源企业反哺机制。对形成期的资源型企业，要坚持走内涵扩大再生产的道路，注重技术含量，通过适度政策引动，促进其尽快进入鼎盛期。对处于鼎盛期的资源型企业，要从实现的利润中提取一定比例，建立资源开发补偿基金，用于资源型城市的保护和恢复生态环境，发展替代产业，支持资源型企业生存发展。对处于衰退期的资源型企业，国家应尽快制定切实可行的扶持政策，参照国际惯例和一般工业企业水平，对于资源衰竭地区统筹合理税赋，切实减轻相关产业的开采负担，并扶持其下游产品加工企业和替代产业的发展，以实现衰退产业的可持续发展。 
　　3、生态环境补偿机制。加大绿色GDP的研究和推广力度，建立资源型城市绿色制度，落实开发与保护并重、谁污染谁治理、谁治理谁受益等政策。对不适宜耕种的土地，国家要纳入退耕还林、还湿、还草规划，在资金和项目上予以重点支持。要将资源型城市按级别列入国家生态环境综合治理重点地区，实施统一的补偿政策。通过征收资源开发建设费、中央转移支付等方式，增加资源型城市环境保护综合治理的专项资金。要特别注重水资源的补偿，通过提高资源开发过程中的水资源补偿费，专项用于解决水资源短缺地区的用水问题。针对资源开采过程中造成的地表塌陷，国家要提高承担比重，进行治理。 
　　4、接续产业援助机制。接续产业首先要考虑资源开发的深加工，提高产品附加值，延长优势资源产品的产业链，延长资源开发的生命周期，实现资源效益的最大化，增强资源型城市的经济实力。要注重国际间、地区间的产业转移与承接，实现资源型城市转型的自然过渡。在条件具备的情况下，资源型城市可以省略产业发展的中间过程，直接发展对国家经济、社会、安全和综合国力具有战略影响的高技术或高技术群。增加资源型城市基础设施建设和公益性项目的国家财政资金和国债资金投入，对于财力非常困难的资源型城市国债转贷项目，比照西部地区政策，减免地方配套资金，将资源型城市国有大中型企业的技术改造纳入用于技术改造的国债转贷资金的重点，支持发展资源精深加工和非资源型产业。对资源型城市财政健全职能增加的支出，由中央财政实行转移支付。 
　　5、区域经济可持续发展机制。资源型城市在资源开发过程中，要特别注重后续产业的培植，把可持续列为发展的首要问题。资源型城市进入衰退期后，要坚持科学发展观，与时俱进，注重制定好转型规划，要以发展新的主导产业和城市重新定位来明确发展方向，掌握转型的主动权，转型和提升现代城市整体竞争力融合在一起，实现可持续发展。国家和地方主要通过建立替代产业发展基金和加大国家转移支付力度，扶持资源衰竭地区发展替代产业。资源型城市要从上缴国家的矿产资源补偿费中提取部分返还给资源衰竭地区。可持续发展必须注重处理好经济增长与就业增长的关系，国家加大调整财政支出结构的力度，增加对衰退产业集中地区再就业资金的拨付额度，建立政府再就业资金，同时在开发公益性岗位、再就业培训、劳动力市场建设等方面，给予必要的资金支持。资源型城市实现转型后，在新兴产业的发展过程中，同样要注重新旧产业的交替和地区经济的可持续发展。 
　　四、需要注意的几个问题 
　　1、要充分认识资源型城市转型的复杂性、艰巨性和长期性。资源型城市无论其资源是否存在枯竭现象，进行经济转型都是必然的，必须有充分的精神准备和物质准备。对于资源已枯竭的衰老城市，必须采取各种救急措施，挽救城市衰退，实现城市的科学转型。 
　　2、必须扩大衰退产业援助机制的适用面。选择具备条件的资源型城市，确立国家可持续发展试点城市。政策不仅要包括东北老工业基地改造过程中的一些资源型城市，而且要包括全国其它地区的资源型城市。 
　　3、要注重对一些地区典型经验的总结和推广。国家首批确立的试点地区，要注重高起点，要注重国际经验的借鉴，为全国其它资源型城市改造与发展提供经验。 
　　4、试点面要注重地区布局平衡。在考虑东北试点的同时，要考虑在西部与中部试点，政策周期不要拉得太长。 
　　5、援助手段要逐步实现由国家支持转向国家与地区联合支持。衰退产业援助机制试点期间，国家必须保持一定的投入比例，同时地区应当配合以相应比例。随着这一制度的推广，地区的比例应该有所增加，以利于区域自主发展能力的增强，以及国家援助地域的广泛化。