2018年环境卫生管理行业发展历程分析

环境卫生管理行业是为有效处理城乡生活废弃物，为人民群众创造清洁、优 美的生活和工作环境而进行的有关生活废弃物清扫、保洁、收集、运输、处理、 处置、综合利用和社会管理等活动的行业总称。具体来说，环境卫生管理主要包 括街巷、市政道路、公共场所、水域等区域的保洁，市政绿化养护，垃圾、粪便 等生活废弃物的收集、清除、运输、中转、处置、处理、综合利用，环境卫生设 施规划、建设、运营等。
长期以来，环境卫生管理的供给责任一直由政府承担，传统环卫作为一项公 共事业，由政府“一揽子”包办，最初与外部市场主体的合作仅限于设备采购和 施工采购，运营管理责任由政府企事业单位承担。近年来，随着市场经济体制改 革的深入，政府意识到仅靠财政投资和管理进行城乡市容环境卫生的治理工作存 在很大局限性，因此政府开始采取“国退民进”的方式，由原来对环境卫生管理 服务的大包大揽逐步转变为由政府购买服务并强化监督职责，通过引入各种市场 主体参与环境卫生管理工作，提高环卫作业的工作效率。特别是2013 年《国务 院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96 号）发布， 明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，自此各地 环卫市场化力度明显增强。我国的环卫市场化改革历程正在经历“从南到北、从 沿海到内地”的发展过程，而我国的环卫服务体制也正在经历从“政府专营”到 “市场化”，再到“公私合营（PPP）”的变迁过程。我国的环境卫生管理行业的 发展阶段情况如下：
（1）政府行政管理阶段（1949 年-2002 年）

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公共环境卫生管理的服务兴起于欧美，二十世纪九十年代公共环卫服务概念逐渐传入我国。在市政环卫领域，我国自建国以来直至二十一世纪初期，一直是 在政府主导下，由事业单位的城市管理、市容市貌管理部门等进行实施与监管， 事业单位是环境卫生管理的主体，偶尔会有一些边缘业务交给个体户性质的企业 或单位承担，业务量和产值规模都很小。
（2）小规模市场化试点阶段（2003 年-2013 年）

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2002 年，国家住房和城乡建设部印发的《关于加快市政公用行业市场化进 程的意见》（以下简称“《意见》”），提出要开放市政公用行业市场，对供水、供 气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招 标选择投资主体。同时，建立市政公用行业特许经营制度，特许经营的范围包括 城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利 益和涉及有限公共资源配置的行业。《意见》出台后，在我国沿海发达地区由一 些零星项目公开招投标开始，逐步出现了市场化的雏形，一些环卫服务公司也开 始朝着中小企业规模的方向发展。有些城市启动了政府采购环卫作业服务的试 点，随着一批专业化企业的出现和发展，环境卫生管理行业的市场化的趋势愈加 明显。
（3）市场化快速发展阶段（2013 年以后）

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党的十八大明确了政府职能转变，打造公共服务型政府，公共服务项目的市 场化趋势越发明朗。十八届三中全会进一步明确了全面深化改革，政府采购环境 卫生管理服务使得该行业社会化、市场化的运营得到更有效的发展，给环境卫生 服务行业带来了新的机遇和有力支持。2013 年国务院办公厅发布《关于政府向 社会力量购买服务的指导意见》，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量， 加大政府购买服务力度；2014 年起，国家在基础设施和公共服务领域大力推广 政府和社会资本合作（PPP）模式，并于2015 年下发《关于在公共服务领域推 广政府和社会资本合作模式指导意见》，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合 作，参与公共基础设施的建设。在该意见指导下，国家发改委和国家财政部分别 先后建立了PPP 项目库，环卫领域的PPP 项目陆续出现；2017 年3 月，国务院 办公厅发布《关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施 方案的通知》，提出到2020 年底基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在46 个城市先行试点生活垃圾强制分 类；2017 年5 月，住建部下发《关于开展第一批农村生活垃圾分类和资源化利 用示范工作的通知》，公布100 个农村生活垃圾分类试点区县。一系列政策的出 台，给环境卫生管理市场化注入新的推进剂，在政策和市场环境的推动下，环境 卫生管理企业也逐步从小规模企业、中小企业向大型规模企业的方向成长，由小 型环卫企业向城乡环境卫生管理一体化服务企业、城乡环境综合运营商的方向迈 进。